«Выступление Председателя Счетного комитета Омархана Оксикбаева на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан»

Уважаемые Председатели Палат, депутаты, уважаемый Премьер-Министр и приглашенные!
Отчет Правительства об исполнении республиканского бюджета за 2011 год и заключение Счетного комитета к Отчету всесторонне рассмотрены в комитетах Мажилиса и Сената, а также на пленарных заседаниях обеих Палат Парламента.
В палатах Парламента обсуждались многие аспекты исполнения бюджета, поэтому разрешите мне, без детализации, акцентировать ваше внимание на основных моментах, решение которых, на наш взгляд, обеспечит повышение качества формирования республиканского бюджета, эффективность его использования, а также на вопросах его законодательного регулирования.
Формирование республиканского бюджета является основополагающим этапом бюджетного процесса, от которого зависит качество исполнения бюджета, повышение бюджетной дисциплины, достижение конечных результатов.
Планирование бюджетных параметров основывалось на пессимистическом прогнозе макроэкономических показателей, вследствие чего фактические объемы основных параметров бюджета сформированы со значительными расхождениями от плановых.
На наш взгляд, Правительству следует принять во внимание общемировую практику, когда уполномоченный государственный орган, на основе прогнозов компетентных исследовательских институтов принимает консенсус-прогноз, тем самым не было бы таких больших расхождений.
Следующий момент, на который я хочу обратить ваше внимание, это несовершенство процедуры формирования бюджета.
Администраторами бюджетных программ при отсутствии государственной экспертизы проектов, технико-экономических обоснований, проектно-сметных документаций закладываются заявки на реализацию инвестиционных проектов, впоследствии возникает неурегулированность процедур использования бюджетных средств, которые возвращаются в бюджет, либо вовсе не осваиваются, увеличиваются объемы дебиторской задолженности.
Это порой порождает завышение сумм и вызывает сомнение в целесообразности их планирования.
Контрольно-аналитическими мероприятиями выявлено, что при определении стоимости объектов отсутствуют единые требования к однотипным учреждениям образования и здравоохранения.
Отсутствие единых стандартов оснащения строительных объектов, финансируемых из бюджета, приводит к неэффективному использованию этих средств.
Еще один вопрос, который вызывает беспокойство, это планирование средств администраторами бюджетных программ на информационные технологии. Выделенные без установленных нормативов в данной области средства привели к значительным затратам. В прошлом году на эти цели было профинансировано 21 млрд.тенге, тем самым отклонения по объемам финансирования, выделяемым государственным органам, разнились в 20 раз.
Однако, норма ответственности, прописанная в Бюджетном кодексе за необоснованное планирование бюджетных средств, которую несут администраторы бюджетных программ и Министерство финансов, на практике не реализуется. До сегодняшнего дня не отмечен ни один факт по привлечению к административной ответственности по этому случаю.
Особо следует отметить, что при планировании своих бюджетов местные исполнительные органы закладывают дефицит бюджета без учета поступлений осуществляемых в рамках Меморандума, заключаемого с недропользователями. Тем самым они получают излишние трансферты из республиканского бюджета.
Так, за 2011 год в Карагандинской области в рамках социальной ответственности ведущими предприятиями области – корпорацией "Казахмыс", компанией "Арселор Миттал Темиртау", Евразийской корпорацией природных ресурсов профинансированы мероприятия по решению ряда социальных вопросов в здравоохранении, образовании, культуре и спорте на 7,4 млрд. тенге.
В Мангистауской области согласно достигнутому соглашению компаниями-недропользователями региону выделено около одного млрд.тенге.
Такие факты имеются и в других регионах.
Кроме того, согласно Контрактам с недропользователями один процент от суммы инвестиций направляется на подготовку, переподготовку и обучение отечественных кадров. Только в 2011 году на обучение специалистов (2,8 тыс.) направлено 8,5 млн.долл.США.
Однако, при планировании эта сумма также не отражена ни в республиканском, ни в местном бюджетах.
Уполномоченный государственный орган не проводит на должном уровне мониторинг обучаемых кадров по контрактам, к тому же они не берутся во внимание при разработке программ образования.
Таким образом, неучтенные поступления такого характера приводят к диспропорции в экономическом и социальном развитии регионов.
Качественные показатели, характеризирующие эффективность налогового администрирования ухудшаются, работа налоговых органов по повышению эффективности их деятельности на законодательном уровне не отрегулирована, не обеспечивая тем самым полноценное поступление доходов бюджета.
По нашему мнению, деятельность налоговых органов сводится в большей степени к статистической, нежели к фискальной.
Без проведения глубокого анализа и детального выяснения обстоятельств налоговые органы в ходе проверок ограничиваются лишь представленными налогоплательщиками для оправдания своих вычетов документами.
Тем самым, Налоговый комитет из фискального органа превращается в пассивного наблюдателя.
Законодательно налоговыми органами к недобросовестным налогоплательщикам налагаются санкции лишь в виде штрафов за несвоевременное предоставление отчетности, тогда как другие виды санкций законодательством не предусмотрены.
Доначисленные суммы налоговых платежей зачастую обжалуются налогоплательщиками в судах. Судебные тяжбы затягиваются годами, их длительность не редко используется налогоплательщиками как способ увода своих активов.
К примеру, в процессе обжалования в судах в 2011 году находились доначисления на сумму 50,0 млрд. тенге, при этом судебными решениями уменьшена сумма на 25,3 млрд. тенге.
В данной ситуации мы видим низкое качество работы налоговых органов, а также затягивание сроков уплаты налогоплательщиками налогов и обязательных платежей в бюджет.
Между тем в мировой практике, например в США, в целях уменьшения налоговых споров, разрешаемых в Федеральном налоговом суде, всячески поддерживается и стимулируется возможность их досудебного урегулирования. В итоге налогоплательщики фактически не обращаются в Налоговый суд с исками в целях намеренного затягивания процедуры взимания налога.
Подобного рода практика существует и в других странах.
На наш взгляд, это является ориентиром, который заслуживает внимания.
Требует законодательного урегулирования вопрос образования излишне уплаченных сумм по КПН (59,5 млрд.тенге), свидетельствующий о несовершенстве действующего механизма авансовых платежей по нему, не способствующий равномерному его поступлению в республиканский бюджет и обоснованному их планированию.
Не пополняется в полной мере доходная часть бюджета по другим обязательным платежам и налогам. По итогам 2011 года показатели не исполнены по восьми позициям налогов.
Нашим контролем установлено отсутствие должного взаимодействия между Комитетом геологии и Налоговым комитетом по обмену информацией в части уплаты в республиканский бюджет недропользователями платежей по возмещению исторических затрат.
В результате не определенности объемов исторических затрат по 113 контрактам на недропользование в бюджет не возмещено 28,0 млрд.тенге.
Особое беспокойство вызывает непрозрачность деятельности налоговых органов, монополизация налоговых проверок, которые требуют в соответствии с международными стандартами наличие эффективной внешней оценки их деятельности.
В соответствии с действующим законодательством полномочия Счетного комитета по осуществлению налогового и таможенного администрирования реализуются исключительно по отчетным данным, представляемым самими фискальными органами, без права доступа к информации, содержащей налоговую и таможенную тайны. Таким образом дать внешнюю независимую оценку достоверности начислений и полноты поступлений не представляется возможным.
Инициирование нами этого вопроса не нашло поддержки в соответствующих министерствах. Соответствующее письмо направлено в адрес Премьер-Министра.
Полагаем, что вы нам окажите содействие в решении этого не простого вопроса.
Растут суммы НДС, подлежащие возмещению из бюджета, которые превысили в 2,3 раза объемы 2010 года.
Как показал анализ, политика датирования по нулевой ставке экспортной продукции несет большие затраты из республиканского бюджета. Причем основную долю экспорта занимают сырьевые товары, которые не относятся к товарам высоких переделов и не производят высокую добавленную стоимость.
В связи с этим, для дополнительных рычагов поддержки товаропроизводителей – экспортеров высоких переделов предлагаем найти для них аналогичные стимулы при возврате НДС.
Таким образом, политика, направленная на стимулирование экспорта, превратилась в политику финансирования экспорта.
Уважаемые депутаты!
Сегодня, когда наши предприниматели осуществляют торговлю в рамках Таможенного союза, им необходимо выжить в условиях высокой конкуренции, поэтому политика таможенного администрирования должна быть нацелена на защиту отечественного товаропроизводителя.
К сожалению, факты свидетельствуют об обратном. Динамика экспорта за последние 5 лет показывает, что в 2011 году произошло снижение экспорта продовольственных товаров на 4%, текстильных изделий – на 30%, кожевенного сырья и изделий – в 9 раз.
Внутренний рынок наполняется товарами импортного происхождения. Только импорт мяса и субпродуктов в 2011 году возрос в 2 раза по сравнению с 2010 годом, жиров и масел в 1,3 раза.
Правительством слабо используются меры защиты отечественных товаропроизводителей путем тарифного регулирования. Так, в течение 2011 года защитные пошлины были введены лишь в отношении кондитерских изделий и ваты гигроскопической.
Сегодня Министерство экономического развития и торговли в тесном сотрудничестве с Таможенным комитетом должны принять действенные меры по повышению стимула отечественного бизнеса, занимающегося производством потребительских товаров.
Многократные корректировки и уточнения бюджета не улучшили ситуацию по своевременному освоению и эффективному планированию бюджетных средств.
Мы считаем, что практика частых изменений бюджета используется отдельными государственными органами как средство оправдания пробелов, возникающих при исполнении бюджета.
2011 год – это год, когда можно дать оценку первого трехлетнего бюджета на 2009 – 2011 годы, ориентированного на результат.
По нашему мнению, идея бюджетирования, ориентированного на результат, не сработала до конца.
Объемы бюджетных средств, изначально заложенные на реализацию отдельных инвестиционных проектов на средне и долгосрочный период, ежегодно подвергались изменению, суммы, закладываемые на один и тот же проект различались в разы.
В рамках Программы "Дорожная карта бизнеса 2020" на поддержку предпринимательства и развитие индустриальной инфраструктуры в 2011 году в республиканском бюджете были предусмотрены средства в сумме 63,1 млрд.тенге, при уточнении бюджета эта сумма уменьшена до 28,1 млрд.тенге, из которых местными исполнительными органами остались не освоенными 4,5 млрд.тенге.
Реализация этой программы показала отсутствие четкого механизма ее исполнения, затягивались процедуры выделения бюджетных средств, которые своевременно не осваивались, в итоге конечные результаты не достигались.
Наши рекомендации, направленные Правительству и государственным органам по их исполнению и устранению указанных проблем, находятся в компетенции Парламента.
Системные недоработки и недостатки бюджетного процесса приводят к определенным проблемам при расходовании бюджетных средств.
Отсутствие четких механизмов и нормативов определения стоимости на материально-технические товары, позволяет отдельным администраторам бюджетных программ закладывать в бюджет товары с превышением их стоимости и требуемого количества.
Контролем Счетного комитета установлено, что Министерством иностранных дел сувенирная продукция в 2009-2011 годах приобреталась без учета потребности, в результате на складе скопилось этой продукции на сумму 62,0 млн.тенге.
Министерству финансов необходимо разработать методологию по определению объемов и расчету стоимости товарно-материальных ценностей, в случаях превышения их стоимости предусмотреть механизм изъятия в доход бюджета. В этом случае, в государственных учреждениях не находились бы излишние товарно-материальные ценности не предусмотренные законодательством.
Неэффективное использование средств республиканского бюджета происходит из-за наличия дублирования функций государственных органов.
Мы не раз констатировали, что деятельность субъектов квазигосударственного сектора не обеспечивает пополнение государственной казны, отсутствует действенный механизм дивидендной политики институтов развития.
По нашему мнению, при создании институтов развития и выделения им средств из республиканского бюджета на пополнение уставного капитала Правительству прежде следует изучить модель прибыльности этого субъекта в соответствии с его целями и задачами, предусмотрев его риски, с механизмом возвратности средств в бюджет страны.
Активы субъектов квазисектора сегодня составляют 14 трлн.тенге. Только активы "Самрук-Казыны" более чем в два раза превышают бюджет 2011 года, или составляют около 42% к ВВП (11,4 трлн.тенге).
На наш взгляд, посредством процедур приобретения государством активов происходит процесс деприватизации. Тем самым государство, создавая хозяйствующие субъекты со своим участием, нарушает принципы рыночной экономики.
В Послании Главы государства Нурсултана Абишевича Назарбаева народу Казахстана 2011 года "Построим будущее вместе!" большое значение придавалось социально-экономическому развитию регионов, в особенности сельских территорий.
Для реализации поставленных Главой государства задач из республиканского бюджета регионам выделены значительные средства в виде трансфертов, бюджетных кредитов и займов.
Контрольно-аналитическая деятельность развития регионов показала о неравномерном распределении средств республиканского бюджета, слабом взаимодействии администраторов республиканских бюджетных программ и местных исполнительных органов, отсутствие контроля на должном уровне со стороны Правительства.
Все это неблагоприятно сказывалось на проведении инновационной и инвестиционной политики, полноценном решении социальных проблем, приводило к недостаточно эффективному использованию средств республиканского бюджета на местах.
Тем самым, по нашему мнению, в республике сохраняется диспропорция в развитии регионов.
Основной показатель, характеризующий развитие региона – валовой региональный продукт на душу населения, подтверждает это. Его максимальное значение в 12,8 раза превышает минимальное.
Наибольшие объемы средств республиканского бюджета выделяются тем регионам, где высокие показатели по валовому региональному продукту и высокие доходы на душу населения (города Астана, Алматы, Атырауская и Мангистауская области).
Различия в социально-экономическом развитии свидетельствуют о недостаточном развитии малого и среднего предпринимательства, слабом использовании местными исполнительными органами потенциала регионов.
Издержки региональной политики, проводимой Правительством, выражаются в выделении регионам средств республиканского бюджета без предварительного детального изучения положения дел на местах, без учета всех финансовых средств, направляемых в регион, в том числе средств компаний-недропользователей.
Уважаемые депутаты!
С этой трибуны хотел бы поблагодарить вас за поддержку деятельности Счетного комитета, усиления его полномочий.
Вместе с тем, этот вопрос находится на постоянном контроле у Главы государства. В этом году в соответствии с Указом Президента увеличена наша штатная численность, дополнительно выделено 46 единиц.
В период, когда еще существуют отклики кризисного периода, предоставление Главой государства дополнительных трудовых ресурсов возлагает на нас большую ответственность.
Ваше предложение по усилению роли Счетного комитета мы видим, в первую очередь, в обеспечении полноценного перехода требованиям международных стандартов высших органов финансового контроля ИНТОСАИ Лимской декларации. Эти требования выражаются в организации финансовой независимости, расширении наших полномочий по контролю средств бюджета, получаемых всеми хозяйствующими субъектами, а также в усилении взаимодействия с Парламентом.
Это вопрос не одного дня, для этого нужно провести огромную работу по внесению изменений основного Закона страны – Конституцию, Бюджетный кодекс и другие нормативные правовые акты.
Сейчас нами разрабатывается документ, в котором будут отражены все эти вопросы – Концепция развития государственного финансового контроля до 2020 года.
Мы хотели бы заручиться вашей поддержкой.
Завершая свое выступление, от имени Счетного комитета хочу выразить благодарность всем депутатам за активное участие в обсуждении нашего Отчета и высказанные Вами конструктивные замечания и предложения.
Несомненно, все они будут учтены нами в дальнейшей работе.
Благодарю за внимание!